創新生豬產業穩定發展的長效機制

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　摘要：本文通過分析當前的生豬生產現狀，從制度視角分析影響生豬產業發展的養殖用地制度、稅費制度、流通制度、信貸制度、公共品投入制度以及養殖風險防范保障制度等方面原因，在此基礎上提出構建生豬生產穩定發展長效機制的制度框架。

關鍵詞：生豬；困境；長效機制

我國是一個以糧豬為主的農業大國，“糧豬安天下”。豬肉安全與糧食安全一樣，始終是一個關系農村經濟發展和社會安定的根本問題。改革開放以來，我國的生豬生產取得了長足發展，隨著人民生活水平的提高，人均豬肉消費量日益增長，但是生豬飼養成本不斷增加，疫情風險不斷加劇，生豬價格周期性波動的幅度不斷增大，在一定程度上影響了農民養殖積極性。因此，要著眼長遠，從制度上解決生豬生產、流通、消費和市場調控方面存在的制度問題，建立生豬生產穩定發展的長效機制。

1 當前的生豬生產現狀分析

1.1 生豬生產數量下降

據農業部調查，2007年6月底全國生豬存欄4.76億頭，同比下降0.15%，比2005年同期下降2.1%，其中能繁母豬存欄4 400萬頭，同比下降1.98%，比2005年同期下降5.01%，供給偏緊。一些散養地方的生產下降幅度更大，根據江西省畜牧獸醫局對54戶年出欄50頭以下散養戶的隨機抽樣調查，1－6月，生豬出欄762頭，同比下降了20.13％，生豬存欄910頭，同比下降13.5％，比5月底減少2.05％。補欄積極性不高，5－6月補欄516頭，同比仍下降11.19％。

1.2 生產方式仍然落后

主要表現在3個方面，一是飼養方式落后。目前，生豬養殖正處在一個由傳統養殖向現代養殖轉型的過程，規模化養殖雖然得到較快發展，但總體水平不高，千家萬戶分散養殖仍占主體地位。全國出欄50頭以上生豬的規模化養殖比重僅占42%。飼養方式落后，既不利于動物疫病防治工作的開展，也不利于標準化生產技術的推廣，影響了規模養殖效益。二是加工方式落后。絕大部分是傳統的初級加工和粗加工，現代化的肉類加工量不到20%。三是流通方式落后。冷鮮肉和肉制品銷售應是今后的主要發展趨勢。但是，目前生豬外銷80%以上為活大豬，冷鮮肉和肉制品銷售份額很少。活大豬運銷，既增加了運銷成本，又容易引發疫病。

1.3 生豬疫情形勢嚴峻

據全國畜禽疫病普查資料顯示，我國現有畜禽傳染病202種，其中細菌性傳染病111種，病毒病80種，真菌病11種。其中流行面廣、危害嚴重或在局部發生但存在較大潛在危險性的也有38種。全國每年因動物疫情造成的畜禽直接經濟損失達260億~300億元。特別是近年來，豬鏈球菌病、高致病性豬藍耳病等新疫病的出現，對生豬養殖帶來的損失越來越大。僅2007年1月~7月10日，全國就有25個省份先后發生高致病性豬藍耳病疫情，疫情縣次302個，疫點586個，發病143 221頭，死亡39 455頭。

1.4 價格波動幅度增大

根據1984-2007年的生豬市場價格波動情況看，生豬價格總體呈波浪式上升，波幅不斷增大。1984-1987年經歷了第1個“上升—下降—上升”的小周期，但波幅不大，該周期最高價與最低價相差0.6元/kg。1987-1993年，為第2個波動周期，波幅約為2.0元/kg。1993-2000年第3個波動周期，1995年為“波峰”，1996年稍有下降，1997年則再次達到“波峰”，到1999年急速下降，跌入“谷底”，該周期波幅達到4元/kg左右。2000-2006年為第4個波動周期，2000-2002年生豬市場價格一直徘徊在較低價位，到2003年開始回升，2004年9月達到“波峰”，以后開始緩慢下降，至2006年6月，跌入“谷底”，該周期波幅為3.5元/kg左右；2006年7月開始回升，2007年4月開始急速上升，7月達到“波峰”，較上年同期增長103.6%，增幅6.83元/kg。

1.5 恢復生產信心不足

盡管2007年生豬價格出現了兩輪大幅度上漲，農戶養殖利潤達到了每頭500元以上，但是散養農戶受“三怕” (怕疫病帶來新的損失、怕下一飼養周期價格下跌、怕規模養殖造成環境污染)的影響，加之仔豬供應跟不上，規模養殖用地難、貸款難，恢復生產積極性不高，一些地方的空欄戶比例達到50%以上。

2 生豬生產困境的制度分析

新制度經濟學認為，經濟發展本身是一個制度和技術變動的過程，不同的制度選擇和制度安排，會導致各異的經濟發展秩序及相應的經濟發展績效。生豬生產是特定制度安排前提下，相關資源配置的最終經濟成果的表現。對于我國的生豬生產這樣一個正處于由傳統的分散粗放型養殖向現代的集約規模型養殖轉型的發展新階段來講，不合適的安排是影響生豬穩定發展的關鍵因素。

2.1 養殖用地制度的缺陷

生豬養殖必須要有固定的養殖場地，養殖用地問題是生豬養殖必須首要解決的根本性問題。規模養殖將是現代生豬養殖的根本趨勢，生豬規模養殖要取得完整的養殖用地使用權，必須同時滿足兩個條件，一是要取得土地使用權，二是要取得從事生豬養殖的“用地許可權”。因為從原土地承包者或農村集體組織手中接轉過來的土地使用權是農業用地使用權，雖然生豬養殖屬于農業生產，但是由于生豬養殖的欄舍是固定設施，根據現行的國土利用制度，固定建筑物的用地均屬于非農用地。生豬養殖的欄舍建設，要辦理臨時用地許可證或按建筑用地辦理手續。而這兩種用地許可方式都要承擔費用較高的土地利用費，相對養殖利潤較低的養殖農戶來說，大大超出了養殖者擴大規模所能承受的經濟能力。

2.2 生豬有關稅費制度的缺陷

20世紀70年代開始，我國大部分省份實行牲畜屠宰稅制度，采取“以畜養畜”方式將屠宰稅全額返還用于支持畜牧業發展，這是當時各級政府在財力相對緊張的情況下籌集養殖公益基礎設施建設資金的有效形式，對推進以生豬為重點的畜牧業發展起到了積極作用。2003年，我國在總結農村稅費改革成功經驗的基礎上，全面取消了牲畜屠宰稅，減輕了農民養殖負擔，調動了農民養殖積極性。但從養殖業投入和養殖業綜合稅費改革等方面來看，目前稅費制度還不完善。一是一些地方在取消牲畜屠宰稅后，沒有相應增加畜牧業的財政預算，造成養殖公益性基礎設施建設資金嚴重短缺；二是稅費改革取消的只是牲畜屠宰稅，一些地方對定點屠宰場和生豬屠宰企業仍以工商稅等其他稅種進行征稅，此外還有生豬檢疫費、防疫注射費，等等。據調查，目前1頭生豬仍要交納40元以上的稅費，這些都直接或間接加重了養殖者負擔。

2.3 流通制度的缺陷

目前，生豬產品的調運以活大豬為主，占80%以上。主要表現在：一是“綠色通道”政策鼓勵的是“運豬”而不是“運肉”。“綠色通道”對活大豬調運減免過橋、過路通行費，在一定程度上是鼓勵了活大豬運輸；二是定點屠宰制度鼓勵的是“運豬”而不是“運肉”。實行生豬定點屠宰后，一些地方對異地豬肉進入本地市場既要經過定點屠宰部門許可，還要進行重復檢疫，限定數量、限定銷售場所。目前，大型現代屠宰企業的冷鮮肉銷售主要是通過銷售地許可的連鎖店銷售；三是運銷組織制度鼓勵是“運豬”而不是“運肉”。一些地方為促進生豬外銷力度，制定優惠政策，鼓勵發展以生豬運銷為龍頭的中介組織，雖然生豬銷出去了，但生豬屠宰和肉品加工沒有發展起來。

2.4 養殖公共品供給制度的缺陷

養殖公共品是指生豬養殖生產中具有效用不可分割性、服務非競爭性、受益非排他性的服務或產品。顯然，生豬養殖的疫病防控、糞污治理、質量監管、信息體系、養殖水電路基礎設施等屬于純公共性產品，良種繁育、科技推廣等屬于準公共性產品。由于養殖業屬于弱質產業、低效產業，且在國民經濟中具有基礎性地位作用，養殖公共品和準公共品都應由政府供給。養殖公共品供給不足，必然導致生豬養殖疫病防控難、技術推廣難、質量監測難、良種供應難、環境治理難以及養殖基礎設施缺乏等。不僅影響生豬產品質量，而且嚴重影響生豬生產可持續發展。以生豬疫病防控為例，國家雖然逐年增加重大動物疫病防控經費，但這種經費的增加是建立在過去防疫經費嚴重不足的基礎上，而不是建立在滿足動物防疫實際需要的基礎上。目前，動物疫病的疫苗經費、免疫注射、疫情監測和處置還沒有全額列入財政預算。生豬產銷信息體系不健全，可能導致國家不能真實掌握生產情況，農民不能準確掌握市場信息，造成生豬生產宏觀調控滯后。今年上半年出現的生豬市場供給偏緊，其實，去年在局部地區就由于生豬價格下跌和疫情嚴峻出現了存欄大幅下滑和宰殺母豬現象，但由于生豬生產信息渠道不暢通，沒有及時將情況反饋到國家的有關部門，致使有關部門未能及時有效地采取相應宏觀調控措施。此外，農民養殖過程中經常出現的“一哄而上”現象，都是產銷信息公共品供給不足的體現。良種繁育體系不健全，優良品種得不到推廣，直接影響整個生豬產業競爭力的提高。質量監管體系滯后，某個豬場出現 “瘦肉精”就可能影響整個縣甚至整個省份的生豬產品外銷。養殖環境不能有效治理，既影響養殖場自身發展，也嚴重影響周邊環境，甚至是與之相通的江河流域。因此，養殖公共品供給不足，影響的是整個生豬產業及與之相關產業的可持續發展。

2.5 農村金融體制的缺陷

相對而言，生豬養殖在現代農業產業體系中是投資較大、利潤較低的產業。農民生豬養殖資金不足，完全依靠政府很不現實，依靠農民自我積累又太慢，必須依托金融支持，發揮金融服務的投資乘數作用，滿足規模養殖需要，穩定生豬產業發展。目前，農村金融體系所提供的金融支持和金融服務遠遠不能滿足生豬規模養殖的需要。主要表現在：一是農村金融組織機構不健全。國家4大商業銀行基本撤出了農村，農村金融服務只有農村信用社在支撐，而且信用體系不健全，農民養殖貸款困難；二是貸款機制不活。由于農村房產變現困難，農村金融機構不接受房產抵押，農民貸款必須找有金融機構認可的具有經濟償還實力的經濟能人擔保，貸款擔保很難；三是貸款周期太短。農村信用社一般要求一年一貸、一年一還，而生豬養殖是周期性養殖行為，生豬出欄后又要立即填欄，“年初貸、年底還”的貸款方式不能適應這種持續的周期性養殖需要。

2.6 規模養殖風險防范保障制度的缺陷

生豬規模養殖除了生豬養殖具有共性的市場風險、自然風險、疫病風險外，還有規模經營風險。如規模養殖過程中宏觀政策、決策、財務管理等因素造成的風險，經濟環境、管理決策、生產技術等因素造成的風險。近年來，國家逐步實行了重大動物疫病撲殺補償、肉品儲備、農業政策性保險等制度，但是這些制度的落實效果并不理想。一是重大動物疫病撲殺補償的覆蓋面窄，保障水平低。生豬的重大動物疫病目前只確定了極少數幾種疫病，而對生豬生產危害性大的其他疫病沒有撲殺補償政策，導致發現疫情不能因有效實施撲殺措施造成疫情擴散和疫病流行。同時，撲殺補償水平往往低于生豬飼養成本，農民對撲殺抵觸情緒大。二是肉品儲備制度不完善。肉品儲備應該是國家在肉品供過于求、價格下跌時，采取國家收購方式儲備豬肉；同時，在生豬供給短缺時，及時進行儲備肉銷售，滿足市場供應，維護社會穩定。三是生豬政策保險性還沒有全面推行。目前，國家正在啟動母豬保險，母豬保險對保護養殖生產能力固然十分重要，但相對于單個養殖場來說，母豬還只是養殖場的小部分。養殖農民既盼望推行母豬政策性保險，更盼望全面推行包括母豬在內的所有生豬政策性保險，既保自然災害損失，也保動物疫病損失，從根本上化解生豬養殖風險。

3 創新生豬生產穩定發展長效機制制度的構想

3.1 養殖用地制度創新

養殖用地是生豬養殖的基礎，規模養殖必須要有規模用地。一是要創新土地流轉機制。要在長期穩定農村土地承包權的基礎上，放活農村土地使用權和經營權，允許農村土地的自由合理流轉，促進農村土地向規模養殖大戶集中，滿足規模養殖用地需要，提高土地規模利用效率和生豬規模養殖效益。二是要創新養殖用地許可制度。耕地數量和質量是保障糧食安全的“高壓線”，既要穩定糧食生產，又要促進規模養殖。因此，生豬規模養殖用地，要在嚴格執行國家耕地保護制度的基礎上，創新規模養殖用地許可制度。生豬養殖屬農業生產，應與農業同等對待，只要不是在基本農田建筑永久性欄舍，都要視為農業用地，減免生豬欄舍等養殖固定設施建設的許可收費。尤其是要鼓勵生豬養殖進山入林，既增加山地防疫天然屏障，又促進種養結合型生態養殖。

3.2 稅費制度創新

推進生豬有關稅費制度改革，一方面有利于減輕生豬養殖負擔，另一方面有利于形成生豬產業發展政策導向。要通過推進稅費改革，徹底打破一切束縛生豬產銷的不合理稅費制度。既要堅決取消牲畜屠宰稅，減輕農民養殖負擔，又要在財政預算中增加相應投資方向和相應份額的養殖投入，確保不因稅費改革減少生豬養殖公益性公共品投入。要進一步深化稅費改革，一是要全面取消生豬生產領域的一切收費，生豬防疫的疫苗經費和防疫注射費都要堅決取消，只有實行了免費防疫，才能保障防疫全面到位，從根本上降低疫情風險。牲畜免費防疫的經費，應通過轉移支付的形式由國家財政預算支出。二是要減免生豬加工領域有關稅費，凡以屠宰和冷鮮肉分割等物理加工為主的生豬屠宰加工要全面取消有關稅費，可以參照減免飼料增殖稅的做法，減免生豬屠宰加工增殖稅，鼓勵生豬屠宰加工業發展。三是要全面取消生豬檢疫收費，生豬檢疫和疫情監測是政府行為，應由財政公共支出，而不再直接從生豬養殖和經營戶手中收取，以保證檢疫的公正、公平、公開性，避免逃避檢疫的行為發生。同時，對跨區域的生豬流通，要禁止重復檢疫，重復計費。

3.3 流通制度創新

針對當前以活大豬調運為主的流通制度，要采取系列措施逐步改變目前的落后流通方式。首先，要從肉品市場營銷上創新流通制度。要堅決打破地區封鎖，確保肉品運銷暢通。凡檢疫合格的豬肉及其制品，可以自由流通，自由進入超市和農貿市場，形成全國統一、有序的肉品市場。其次，要肉品運輸上創新流通制度。國家應對冷鮮肉流通的冷鏈設施建設給予補貼，肉品運銷應減免過橋、過路等通行費，從事肉品運輸的冷鏈車等運載工具應減免有關稅費。再次，要從肉品加工源頭上創新流通制度。可以采取貸款貼息、產業化資金扶持、減免加工增值稅等措施，鼓勵發展現代化屠宰加工企業，使生豬由遠距離調運變成就近機械化屠宰，由常溫運輸變成冷鏈低溫運輸，由集貿市場銷售變成超市銷售，真正由“運豬”發展成“運肉”。

3.4 養殖公共品供給制度創新

首先要明確中央和地方各級政府提供養殖公共品的職責，中央一級的養殖公共品供給主要用于關系全國整體利益的事情上；省一級的養殖公共品供給主要用于全省利益的事情上；市、縣級一級的養殖公共品供給主要用于全市、縣利益的事情上。對全局性養殖業發展事項，如大中型養殖基礎設施建設、重大或重要養殖業科技研究與推廣、重要養殖業公共服務體系建設（如全國性或跨區域性的信息預警體系、動物防疫體系、質量安全監管體系）等公共品應由中央負責。信息預警體系建設，最基本的要求是要把政府宏觀決策機構與規模養殖戶和產品銷售市場進行聯網、養殖農戶與銷售市場進行聯網，國家能夠準確掌握生豬產銷情況，及時調整和制定宏觀調控政策。農戶能夠準確掌握市場信息，合理確定生產規模和銷售時期。動物防疫體系建設的目標應該是構建由政府埋單的公共免費防疫體系，對生豬主要疫病的疫苗、注射、防控等經費都由政府負擔。質量監管體系要做到從中央到市、縣，甚至是規模養殖基地和產品交易市場都有檢測監管機構、設備、人員和必要的檢測和監管經費，實行檢測監管政府負責。其次，要實行養殖公共品供給與農業同等的政策，加大對養殖公共品的投入力度。在公共品的供應范疇上，要堅持養殖業與種植業平等、城市與農村平等的原則，生豬養殖基礎設施要與農田、水利等一樣納入農村基礎設施給予支持，生豬養殖糞污治理要與城市污染治理一樣納入基礎設施給予支持。在公共品的支持力度上，要以滿足生豬健康可持續發展需要為目標，而不是以支持資金定額為目標。要明確生豬養殖公共品投入在財政總支出和農業財政支出中的比重，并根據生豬養殖業發展需要而不斷提高。動物疫病防控公共品的投入既要有基礎預算，又要有專門的防控應急儲備金，一旦出現新的疫病或大的疫情暴發，隨時都能滿足防控需要，而不是再去臨時增加預算。再次，要創新公共品投入決策機制。要改過去自上而下的公共品供給機制，建立自下而上的公共品需求表達機制，實現公共品的最優供給和最合理利用。政府對公共品供給，既要滿足生產實際需要，又要加強公共品的監督管理，提高公共品資金使用效率。

3.5 養殖信貸體制創新

必須創新農村金融服務體系和服務機制。一是要鼓勵商業金融機構發放養殖業貸款。國家在利率浮動幅度、再貸款、貼息、補虧、稅收等方面，對支農信貸業務制定統一、共享的保護與鼓勵政策，用經濟手段調動各類金融機構信貸支農的積極性。在統一的保護措施和優惠政策下，任何金融機構，都可以機會均等地介入養殖業農村信貸領域。特別是在各大商業銀行紛紛撤出農村以后，要增加養殖業剛性貸款。設立面向農村貸款的專業銀行和專門貸款項目，明確養殖業貸款的基礎金額，只要貸款在基礎金額之下，銀行必須提供養殖貸款服務。二是要積極推廣小額信貸。小額信貸的貸款額度要根據農戶的家庭經濟狀況和產業發展規模提高貸款額度，貸款利息要按實際使用貸款數量和時間計算，減輕農民貸款負擔。農民還款可以少量多次，分段還款，既促進農民的貸款使用和還款，又有利于小額信貸的貸款回收。三是要創新貸款約束機制。要根據農村實際，允許農民貸款可以用財產抵押，活畜抵押。當然，為了保證銀行貸款的回收和利益不受損，可以將生豬養殖貸款與政策性保險結合起來，即生豬貸款的前提是進行了政策性保險。這樣，即使生豬養殖出現了不可抗拒的自然災害或疫病災害，有保險公司承保，農戶養殖利益不會受損，銀行的貸款利益也不會受損。當然，國家還可以支持農村擔保體系建設，財政對擔保機構從事生豬貸款擔保的風險給予政策性補助，降低擔保公司的擔保風險。同時，銀行貸款要根據生豬飼養周期相對較長和周期性連續養殖的實際，適當延長農民還款周期，允許跨年度還款，以增加養殖資金積累，幫助滾動發展。

3.6 養殖風險保障機制創新

創新生豬養殖風險保障機制，一是要健全生豬疫病防控機制。目前政府已經加大了動物防疫基礎設施建設，對一類動物疫病和高致病性豬藍耳病實行政府免費免疫和防疫撲殺制度。下一步關鍵是要健全制度、健全隊伍。健全制度，就是要加強疫情的預報、測報，提高疫病的發現和應急處置能力，確保疫情不流入、不擴散、不蔓延。健全隊伍，就是要健全各級動物防疫隊伍，尤其是村級防疫員，專職防疫員的勞務報酬要由財政公共支出，真正做到防疫員和防疫工作到位。二是要開展生豬政策性保險。規模養殖場、養殖小區、重點養殖基地的生豬都要進行法定保險。保險經費的籌措，要堅持以政府為主，農戶為輔。政府可以從支養資金、賑災資金、扶貧款等款項中劃出部分為專項保險資金。農戶是養殖的直接受益者，也應承擔部分保費。但保費不宜過高，要考慮當地農民的經濟擔受能力、生活水平和生豬養殖量。三是要完善肉品儲備制度。肉品儲備制度不同于糧食儲備制度，糧食儲備是在正常生產條件下，供過于求時采取的一種保護農民利益的措施。而肉品儲備制度有兩種情況都要啟動儲備計劃：第一，在生豬養殖供大于求、市場價格下跌時啟動儲備計劃，按保護價收購生豬產品，保護農民養殖利益。市場供不應求時，立即將儲備肉投放市場，滿足市場供應。第二，在動物疫病流行，居民因消費恐慌而造成市場需求暫時下降時，對非疫區的健康肉品進行儲備，待居民消費心理恢復正常后，再將儲備肉投入市場。肉品儲備可以由政府統一收購，進行屠宰冷藏儲備或加工儲備，也可以扶持加工企業進行儲備。

2008-10-17